Między ambicją państwa a rachunkiem armatora

Temat konkurencyjnej polskiej bandery od lat obecny jest w debacie morskiej. Tym razem jednak nie chodzi wyłącznie o deklaracje. Prace nad jej odbudową zostały faktycznie podjęte, a w Ministerstwie Infrastruktury rozpoczęto bardziej zaawansowane działania, obejmujące m.in. rozwiązania dotyczące kosztów ubezpieczeń społecznych, przebudowy rejestru okrętowego i dość fragmentarycznych zmian Kodeksu morskiego.

Jednocześnie wciąż widoczna jest charakterystyczna słabość polskich reform morskich: przewaga myślenia administracyjnego nad rachunkiem ekonomicznym. Nadal brakuje jasnej odpowiedzi na zasadnicze pytanie – dlaczego armator miałby wybrać polską banderę, skoro na rynku dostępne są rozwiązania tańsze i bardziej sprawdzone? Konkurencyjność bandery nie jest bowiem kategorią ideową, lecz efektem kalkulacji obejmującej koszty pracy, obciążenia podatkowe, stabilność prawa, sprawność rejestru oraz funkcjonowanie całej administracji morskiej, w tym systemu inspekcji.

Najważniejszą barierą konkurencyjności polskiej bandery były zawsze wysokie koszty pracy wynikające z systemu ubezpieczeń społecznych (szczególnie z unijnego Rozporządzenia 883/2004, które wiąże banderę z miejscem podlegania ubezpieczeniu). Ostatnie zmiany legislacyjne dają nadzieję na ich ograniczenie. Od stycznia 2026 r. marynarz może zarejestrować się w ZUS i opłacać składki od podstawy odpowiadającej minimalnemu wynagrodzeniu, co w praktyce znacząco obniża koszt zatrudnienia. Rozwiązanie to jest jednak dobrowolne i zależne od decyzji marynarza, a pracodawca nie może go do tego zobowiązać. Brak jednolitego modelu oznacza utrzymanie niepewności po stronie pracodawcy. Z punktu widzenia konkurencyjności nie jest to stabilna konstrukcja.
Istotne znaczenie ma również opodatkowanie dochodów marynarzy. Zwolnienie z art. 21 ust. 1 pkt 23c ustawy o PIT (ulga 183 dni) wymaga przepracowania co najmniej 183 dni w roku na statku pod banderą państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, w tym polską. Jeżeli próg ten nie zostanie osiągnięty, przy pracy pod polską banderą dochód podlega opodatkowaniu w kraju na zasadach ogólnych.
Przy banderze zagranicznej możliwe jest natomiast dodatkowe zastosowanie właściwej umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania, co w praktyce może ograniczyć lub wyeliminować podatek w Polsce nawet bez spełnienia warunku pracy 183 dni. Praca pod polską banderą dla polskiego pracodawcy jest więc nadal bardziej ryzykowna podatkowo od pracy pod banderą obcą.
Jeżeli elementy systemu – podatki i składki  – nie będą ze sobą sprzężone, nawet poprawne rozwiązania punktowe nie przełożą się na realną konkurencyjność bandery. W takiej sytuacji marynarski model ZUS może podzielić los podatku tonażowego. Był on rozwiązaniem prostym i konkurencyjnym, lecz bez równoległej reformy kosztów pracy nie przyniósł efektu – skorzystał z niego tylko jeden statek. Problemem nie była konstrukcja instrumentu, lecz niespójne otoczenie regulacyjne. Warto o tym pamiętać.

Prawo Unii Europejskiej dopuszcza szerokie instrumenty pomocy publicznej dla sektora żeglugowego. Wiele państw członkowskich skutecznie wykorzystało te możliwości, budując konkurencyjne reżimy podatkowe i składkowe oraz stabilne otoczenie dla armatorów.
Na tle reform przeprowadzonych w innych państwach UE, np. w krajach bałtyckich, we Francji, we Włoszech, w Belgii czy w Portugalii (Madera) – polskie wysiłki należy ocenić jako wyjątkowo skromne. Tamte jurysdykcje zdecydowały się na kompleksowe pakiety rozwiązań obejmujące zarówno podatki, jak i koszty pracy oraz instrumenty wsparcia publicznego. W Polsce działania mają charakter bardziej punktowy niż systemowy.
Polska również mogłaby przyjąć bardziej zdecydowany model wsparcia, inspirując się rozwiązaniami funkcjonującymi w innych państwach UE. Modyfikacje te wymagają jednak notyfikacji i zgody Komisji Europejskiej. Procedura ta, choć warta wysiłku, jest złożona, czasochłonna i w praktyce często wykracza poza horyzont jednej kadencji parlamentarnej, co w polityce wymagałoby merytorycznego porozumienia ponad podziałami różnych sił politycznych. Jedynym obowiązującym w Polsce rozwiązaniem w ramach pomocy publicznej dla żeglugi jest wspomniana już ulga podatkowa 183 dni, która nie jest już rozwiązaniem nowym – obowiązuje od 2019 r. i dotyczy ogólnie wszystkich bander EOG.

Polscy armatorzy od lat wskazują nadmierną biurokrację jako jedną z głównych barier konkurencyjności polskiej bandery. Chodzi o rozbudowane i czasochłonne procedury przy rejestracji statków, zmianach wpisów, czynnościach inspekcyjnych oraz w bieżących kontaktach z administracją morską.
Problemem nie jest sam obowiązek spełniania wymogów konwencyjnych – te obowiązują w każdej jurysdykcji – lecz sposób ich realizacji: wieloetapowość postępowań, formalizm dokumentacyjny, brak pełnej informatyzacji oraz wydłużone terminy. W praktyce oznacza to przestoje statków, dodatkowe koszty operacyjne i ograniczoną przewidywalność planowania.
Co istotne, znaczna część tych problemów nie wynika wprost z brzmienia przepisów, lecz z praktyki ich stosowania i organizacji pracy urzędów. Usprawnienie procedur, standaryzacja dokumentów, cyfryzacja postępowań i konsekwentne skrócenie terminów mogłyby zostać przeprowadzone bez zasadniczej zmiany ustaw. W branży, w której każdy dzień postoju generuje wymierne straty, sprawność administracyjna jest równie ważna, jak poziom podatków.

Ta sama logika dotyczy rejestru okrętowego – jego konkurencyjność zależy nie tyle od samej konstrukcji prawnej, ile od tego, jak sprawnie i skutecznie funkcjonuje w praktyce.
Rejestry konkurencyjne budowały swoją reputację przez dekady. Są wybierane dlatego, że oferują rozwiązania znane rynkowi i sprawdzone w praktyce. Ich przewaga wynika z wyższego stopnia informatyzacji, niższego formalizmu i często z tego, że są to – jak np. Liberia czy Wyspy Marshalla – rejestry de facto prywatne.
Również Ministerstwo Infrastruktury zapowiada reformę rejestru okrętowego. Na obecnym etapie propozycje sprowadzają się przede wszystkim do likwidacji Izb Morskich i utworzenia jednego centralnego rejestru administracyjnego. Brakuje jednak szczegółowych rozwiązań technicznych: nie wiadomo, jak miałyby wyglądać procedury wpisowe, jakie byłyby terminy ani w jaki sposób zapewniona zostałaby ciągłość praw już wpisanych. Jest to więc raczej kierunkowa deklaracja niż projekt konkretnych rozwiązań.
Sama zmiana struktury – zwłaszcza tak radykalna – nie przesądza o konkurencyjności. Rejestr staje się atrakcyjny wtedy, gdy działa sprawnie i przewidywalnie. W wielu obszarach bardziej efektywne mogłyby być działania mniej spektakularne, realizowane w ramach już istniejących Izb Morskich: pełna informatyzacja postępowań, uproszczenie dokumentacji, standaryzacja formularzy oraz wprowadzenie realnych, krótkich terminów wpisów.

Osobnym zagadnieniem pozostają koszty rejestracji statku. W przeszłości były one postrzegane jako relatywnie wysokie, co nie sprzyjało konkurencyjności rejestru. Obecnie Ministerstwo Infrastruktury proponuje ich istotne obniżenie – w praktyce do poziomu niemal symbolicznego. Sam kierunek jest zrozumiały, jednak konkurencyjność rejestru nie powinna opierać się wyłącznie na minimalizacji opłat. Celem reformy powinno być stworzenie systemu przewidywalnego i wiarygodnego, a nie wyłącznie taniego. Rejestr ma przyciągać jakością i sprawnością działania, nie niską barierą wejścia.
Na marginesie projektowanych zmian – z dużą rezerwą należy traktować postulat przekazania spraw wypadków morskich z Izb Morskich do sądów powszechnych. Są to postępowania wymagające nie tylko wiedzy prawniczej, lecz także praktycznego rozumienia realiów żeglugi. Każdy, kto miał do czynienia z wieloletnimi sporami w sądach powszechnych, wie, jak łatwo w sprawach technicznych dochodzi do przewlekłości i nadmiernego uzależnienia od opinii biegłych. W sprawach tych izby mają wyraźną przewagę nad sądownictwem powszechnym. Wynika ona z wyspecjalizowanego składu, doświadczenia w realiach żeglugi oraz wypracowanej praktyki orzeczniczej, której nie da się łatwo odtworzyć przy likwidacji izb.

Nawet dobrze przygotowana reforma nie spowoduje natychmiastowego powrotu statków pod polską banderę. Rynek potrzebuje czasu, by ocenić, czy nowe rozwiązania rzeczywiście zmieniają rachunek ekonomiczny. Konkurencyjności bandery nie da się zbudować nakazem ani samą zmianą szyldu instytucji. Jeżeli proponowane rozwiązania nie będą tworzyć spójnej całości, to nawet najbardziej ambitne projekty ustaw pozostaną korektą systemu, a nie przełomem. Prawo UE daje realne możliwości wsparcia żeglugi poprzez instrumenty pomocy publicznej. Wiele państw z nich skorzystało, budując przewagę konkurencyjną. W Polsce problemem nie jest brak narzędzi, lecz brak konsekwencji i długofalowego porozumienia co do kierunku zmian. Reformy wykraczające poza jedną kadencję wymagają stabilności i współpracy ponad podziałami – a tej w praktyce często brakuje. Odbudowa polskiej bandery to projekt na lata. Wymaga odwagi regulacyjnej, dyscypliny legislacyjnej i elementarnej zdolności do politycznego porozumienia. Bez tego nawet najlepsze koncepcje pozostaną na papierze, a armatorzy nadal będą wybierać rozwiązania, które oferują im przede wszystkim przewidywalność i ekonomiczny sens.

Artykuł opracowany we współpracy z czasopismem „Namiary na Morze i Handel”.